“三轉”——紀檢監(jiān)察機關合署辦公以來的職能之變
2018年3月20日，全國兩會最后一天，監(jiān)察法的表決通過，在我國的反腐敗斗爭史上立起一個里程碑。
監(jiān)察法明確了國家監(jiān)察機關的職責。許多紀檢監(jiān)察干部認為，從發(fā)揮職能作用角度看，這次改革是更高層次、更高水平的一次“三轉”。監(jiān)委成立后，要進一步深化“三轉”，找準職責定位，創(chuàng)新執(zhí)紀執(zhí)法方式。
“三轉”是指十八大后中央紀委部署在全國紀檢監(jiān)察系統(tǒng)開展的“轉職能、轉方式、轉作風”工作?？v覽1993年中央紀委監(jiān)察部合署辦公以來的歷程，紀檢監(jiān)察機關大致也經(jīng)歷了三次大的職能轉換，每次轉換都是一次上升、一次進步、一次嬗變。
政治制度是用來調(diào)節(jié)政治關系、建立政治秩序、推動國家發(fā)展、維護國家穩(wěn)定的，不可能脫離特定社會政治條件來抽象評判，不可能千篇一律、歸于一尊。——習近平
合署
1993年1月14日的《人民日報》頭版刊發(fā)了一則消息，報道“從今年開始，中央紀委與監(jiān)察部開始合署辦公”。根據(jù)消息報道，“合署后的中央紀委履行黨的紀律檢查和行政監(jiān)察兩項職能，對黨中央全面負責；合署后的監(jiān)察部按照憲法規(guī)定仍然屬于國務院序列，接受國務院的領導。”
事實上，幾天前在中央紀委、監(jiān)察部機關干部職工動員大會上，時任中共中央政治局委員、中央紀委書記、監(jiān)察部部長尉健行已經(jīng)宣布，中央紀委、監(jiān)察部合署辦公并對外正式運行。當時對此事的報道很少，這與今日對國家監(jiān)察體制改革的網(wǎng)絡、電視、報刊立體報道的局面，天壤之別。而這則報道，也透露出兩大機關合署的目的，就是解決“職能交叉，機構重疊”問題，“從總體上協(xié)調(diào)兩個部門的工作，更好地發(fā)揮監(jiān)督部門的整體作用”。
對此，中國核工業(yè)建設集團公司紀檢組原組長李京林認為，我國行政機關公職人員絕大多數(shù)都是黨員，監(jiān)督對象的同一性，使兩個機關在查處腐敗問題上，出現(xiàn)了職能交叉、重復辦案情況，以及由于認識不一導致的種種問題。他回憶說，當時他在監(jiān)察部辦公廳工作，對這一情況，他們在向領導報告的有關文件中，用的表述方式是“步調(diào)不夠整齊、力量不夠集中”。
中央紀委駐中宣部紀檢組組長賈育林，當年曾在監(jiān)察部宣教司工作。他告訴記者，按照“職能相同的合并，職能不同的保留，職能薄弱的加強”的機構設置原則，中央紀委監(jiān)察部合署后，共設23個廳室局，比原來兩個部門的30個廳室局減少了23%。
此后，根據(jù)1993年2月中共中央、國務院批轉的中央紀委、監(jiān)察部《關于中央紀委監(jiān)察部機關合署辦公和機構設置有關問題的請示》等文件精神，除深圳以外，地方各級紀檢監(jiān)察機關先后完成了合署。
這次合署是我國黨政監(jiān)督體制的一次重大改革，但并不是第一次“改”。賈育林回顧了新中國成立后，監(jiān)察機關經(jīng)歷的組建、撤銷、更名、恢復組建等一系列改革。他認為，每次改革都與黨和國家當時面臨的形勢任務、工作重點緊密相連，都反映了我們黨在強化自我監(jiān)督之路上的不懈探索。
1993年監(jiān)察部和中央紀委合署辦公時，面臨這樣的形勢——
改革開放以后，隨著對外交往、引進外資情況的增多，“官倒”、涉外經(jīng)濟交往中索賄受賄、出賣國家經(jīng)濟利益等腐敗問題“來勢洶洶”?！皥?zhí)政黨的黨風問題是有關黨的生死存亡的問題”。鄧小平同志在“南巡講話”中提出，“一手抓改革開放，一手抓懲治犯罪”，“兩手抓、兩手都要硬”。1992年黨的十四大報告首次在黨的文獻中提出了“反腐敗斗爭”概念。
但要統(tǒng)一對反腐敗重要性的認識，都支持反腐敗，卻需要更長過程。
李洋，中央紀委機關黨委常務副書記。1992年9月，他從基層鍛煉回來分配到監(jiān)察部政策法規(guī)司，接到的第一個任務是參與有關政策問題的調(diào)研?！爱敃r遇到一個爭議很大的問題，就是對國有企業(yè)管理人員的經(jīng)營管理行為，行政監(jiān)察機關有沒有權限進行規(guī)范和監(jiān)督”。調(diào)研中不少人認為，行政監(jiān)察機關不應該管超出自己權限的事，盡管當時國有企業(yè)在經(jīng)營管理中失職瀆職、收取回扣等問題已經(jīng)非常突出，但行政監(jiān)察機關不好管，也管不了，很無奈。還有人說，“經(jīng)濟要搞活，政策要松綁”，“對國有企業(yè)經(jīng)營應該創(chuàng)造更加寬松的環(huán)境，不要約束太多，不要太左了。”
陜西省安康市漢濱區(qū)原監(jiān)察局副局長劉瑞康遇到過另一個問題。1988年他剛轉業(yè)到監(jiān)察局，在一次調(diào)查中，他們跟一名領導干部談完話后，人家居然拒絕簽字，直到上級領導出面，這才了結，“那時候監(jiān)察局和政府其他部門平級，說話根本沒人聽”。
在這個形勢和社會環(huán)境下，合署辦公的紀檢監(jiān)察機關“聚指成拳”，查辦了一批大案，以圖盡快打開局面，樹反腐敗之威——
有媒體統(tǒng)計，當年僅半年時間，全國查處的縣(處)級以上干部經(jīng)濟犯罪要案比1992年同期增長6.8倍，其中，廳(局)級干部增長11倍。隨后幾年中，先后對無錫新興實業(yè)總公司非法集資案，原中央政治局委員、北京市委書記陳希同案和北京市原常務副市長王寶森案，以及湛江、廈門特大走私案等大要案的查處，有力提振了人民群眾對反腐敗斗爭的熱情和支持。
處于市場經(jīng)濟大潮沖擊下的中國社會，正是腐敗高發(fā)期，認識到反腐敗斗爭是“長期的、艱巨的，又是緊迫的”，1993年8月召開的十四屆中央紀委二次全會提出，“反腐敗要加強綜合治理，既治標又治本”。1995年1月召開的中央紀委四次全會提出“領導干部廉潔自律、查處案件、糾正行業(yè)不正之風”三項工作格局。
深入探求標和本、懲和防的關系。1997年10月，黨的十五大報告提出，“堅持標本兼治，教育是基礎，法制是保證，監(jiān)督是關鍵。通過深化改革，不斷鏟除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤?！迸c此同時，反腐敗工作方針也從“標本兼治、綜合治理”，逐步發(fā)展為“堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”。
注重預防，防在何處？
“權力不正當運用是腐敗的源頭”。圍繞權力行使，從落實“收支兩條線”到試行會計委派制度，從建立有形建筑市場到推行村務廠務政務三公開，從行政審批制度改革、干部人事制度改革到政府采購制度，清理中小學亂收費、減輕農(nóng)民負擔……這些體制機制制度性工作都作為治本之策，成為各級紀檢監(jiān)察機關的工作重點。
2007年9月, 國家預防腐敗局掛牌成立，在監(jiān)察部加掛牌子，局長由監(jiān)察部部長兼任，這是國家層面的預防腐敗機構。各級紀檢監(jiān)察機關也把預防擺在更加突出位置。廣東、福建、浙江、深圳和蘇州等地，在腐敗行為易發(fā)、高發(fā)的土地交易、建筑市場、干部任命、“小金庫”等領域，研究“反腐保廉預防體系”。
制度建設的作用受到高度重視。2005年1月，中央印發(fā)《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，提出要在2007年底以前建立健全反腐倡廉基本制度、行政審批制度等八方面制度。與此相對應，紀檢監(jiān)察機關從三項工作格局，上升為教育、制度、監(jiān)督、改革、糾風、懲處六項工作任務并重。
按照“反腐敗要緊密結合重大改革措施和行政、經(jīng)濟決策的實施來進行”要求，紀檢監(jiān)察機關與職能部門的業(yè)務工作結合得越來越緊，但職能發(fā)散、戰(zhàn)線過長等問題日益凸顯。江蘇省東臺市紀委辦公室陳小莉說，十八大前，作為市委班子成員，市紀委書記還分管農(nóng)業(yè)等工作，每天都忙到很晚。他們每晚幫領導召集的會議，大多都是農(nóng)口部門同志來參加。時間一長，她都快忘記自己是紀委的人了。
全黨要牢固樹立黨章意識，真正把黨章作為加強黨性修養(yǎng)的根本標準，作為指導黨的工作、黨內(nèi)活動、黨的建設的根本依據(jù)，把黨章各項規(guī)定落實到行動上、落實到各項事業(yè)中。——習近平
回歸
黨的十八大前，一些地方紀檢監(jiān)察機關處于“救火隊”狀態(tài)。一方面牽頭許多地方黨委政府交辦的“急難險重”任務，另一方面又常被網(wǎng)絡輿情警報牽著去“救火”。在網(wǎng)上不時冒出的“房叔”“表哥”“小偷反腐”“情婦反腐”事件中，總有聲音故作深沉地問：“紀檢監(jiān)察機關在干什么？”
“網(wǎng)絡反腐”的出現(xiàn)，是網(wǎng)絡輿情復雜性嚴峻性的體現(xiàn)，也是反腐敗斗爭復雜性嚴峻性在網(wǎng)絡輿情中的體現(xiàn)，這種狀況嚴重挑戰(zhàn)了黨對反腐敗的領導。
網(wǎng)絡輿情只是一個縮影，隨著一個又一個“蓋子”被揭開，黨的領導弱化、黨的建設缺失，組織渙散、紀律松弛帶來的一系列嚴重后果使人觸目驚心。
挽狂瀾于既倒，扶大廈之將傾。
黨的十八大拉開了新時代的大幕。新時代寫下的第一篇章就是“堅持黨要管黨、全面從嚴治黨”，突破口就是黨風廉政建設和反腐敗斗爭。習近平總書記將反腐敗斗爭形勢的判斷，從延續(xù)了許多年“依然嚴峻”改為“依然嚴峻復雜”，提出了“堅決遏制腐敗現(xiàn)象蔓延勢頭”的目標。正是在全面加強黨的領導、全面加強黨的建設、全面從嚴治黨，深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭中，在挽救我們黨于危亡的嚴峻考驗中，在建設中國特色社會主義的偉大實踐中，確立了習近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位。
習近平總書記從黨和國家事業(yè)全局出發(fā)，把黨章賦予紀委的職責凝練成六個字“監(jiān)督執(zhí)紀問責”。中央紀委監(jiān)察部把研讀黨章作為第一課，回歸黨章本源，深入推進“轉職能、轉方式、轉作風”，目的就是聚焦監(jiān)督執(zhí)紀問責，把不該管的工作堅決交還給主責部門。中央紀委監(jiān)察部率先垂范，將參加議事協(xié)調(diào)機構由125個減至14個；調(diào)整內(nèi)設機構，取消執(zhí)法監(jiān)察室、績效管理監(jiān)察室、糾正部門和行業(yè)不正之風室等，在不增加建制編制的前提下，將紀檢監(jiān)察室從8個增加到12個，使執(zhí)紀監(jiān)督力量占到內(nèi)設機構人員的70％。
李洋當時所在的預防腐敗室和外事局整合為國際合作局，主要負責反腐敗國際合作和追逃追贓。他說，那時，領導要求他們出國必須“帶上嘴”，向全世界闡述中國共產(chǎn)黨和中國政府反腐敗主張；積極宣傳我國反腐敗斗爭取得的成效，增強國際話語權，占據(jù)國際道義制高點。也就是從這個時候起，中央紀委監(jiān)察部按照黨中央統(tǒng)一部署，協(xié)調(diào)各方，以公布“百名紅通人員”為標志，開辟了海外反腐的“第二戰(zhàn)場”。
在中央紀委監(jiān)察部的示范帶動下，各級紀檢監(jiān)察機關也深入開展“三轉”，收縮戰(zhàn)線，回歸主責主業(yè)。省級紀委、監(jiān)察廳（局）參與議事協(xié)調(diào)機構由4619個減至460個，紀檢監(jiān)察室新增61個，增幅達到了36%，執(zhí)紀監(jiān)督人員占總編制比例平均將近60％。
改革成效當年即顯。2013年，中央紀委監(jiān)察部查處中管干部31人，移送司法機關處理8人。其中，平均每月1名省部級高官“下馬”、每兩天1名廳級以上干部“中箭”的記錄，兌現(xiàn)了“老虎、蒼蠅一起打”的莊嚴承諾。中央紀委分4次對32起違反中央八項規(guī)定精神典型問題進行點名道姓公開通報，有效遏制了久治不愈的歪風邪氣。
十八大以來，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，中央紀委監(jiān)察部堅決貫徹總書記關于全面從嚴治黨系列重要講話精神，2014年5月召開的“三轉”專題研討會明確，“三轉”就要往監(jiān)督執(zhí)紀問責上轉。
從“包打天下”到聚焦監(jiān)督執(zhí)紀問責，從站在法律底線到挺紀在前，從抓少數(shù)到管住大多數(shù)，這是一場深刻的變革。
福建省仙游縣紀委案件審理室原主任鄭元輝說，十八大前他們就是“辦案”的，只有超過違法標準夠移送的，他們才會立案；十八大后他們是“執(zhí)紀”的，對觸碰紀律紅線行為，哪怕只是苗頭性傾向性問題，如與私企老板交往過密、追求高消費等也要及時“牽耳、扯袖”。
“紀律審查的過程，首先是思想改造的過程”，河南省尉氏縣紀委副書記夏廷永說，與十八大前追求成案率相比，十八大后他們更注重提高干部的政策把握能力和做思想政治工作的水平，用好“四種形態(tài)”，“既見樹木又見森林”，當好政治生態(tài)“護林人”。
數(shù)據(jù)更有說服力。2015年以來，全國紀檢監(jiān)察機關實踐“四種形態(tài)”，共處理204.8萬人次。其中，運用第一種形態(tài)占46.7%，第二種形態(tài)占39.9%，第三種形態(tài)占7.6%，第四種形態(tài)占5.8%，真正成為極少數(shù)。中央紀委案件審理室副主任郭宏義表示，在總的案件數(shù)量沒有大的變化的情況下，這種結構性的變化反映出我們工作理念、方式方法也發(fā)生深刻變化，改變了過去把過多精力放在貪腐問題上做法，從盯違法到盯違紀，真正體現(xiàn)了黨的“紀律部隊”的特點和屬性。
隨著紀檢機關職責的明確、“三轉”的深化，紀檢體制改革也步步深入。落實十八屆三中全會精神，中央紀委監(jiān)察部深化紀檢體制改革，創(chuàng)新體制機制，推進巡視和派駐監(jiān)督全覆蓋，使黨內(nèi)監(jiān)督不留死角、沒有空白。
“三轉”回歸了主業(yè)，紀律恢復了剛性，紀檢監(jiān)察干部心里有了底氣，眼里有了清晰的工作目標和思路。山東省濰坊市紀委駐市教育局紀檢組組長孫建梅，十八大前曾是市紀委機關效能中心主任。她感慨地說，與那時沖在業(yè)務一線，跟著甚至代替職能部門開展監(jiān)督檢查不同，現(xiàn)在是“監(jiān)督的再監(jiān)督、檢查的再檢查”，履行黨內(nèi)監(jiān)督專責機關職責。去年他們建起一套針對重點崗位人員提醒談話、開展專項政治督查等在內(nèi)的監(jiān)督機制，既有效發(fā)揮了派的權威和駐的優(yōu)勢，又因為及時發(fā)現(xiàn)問題，防止小問題拖大受到駐在部門歡迎。
設計和發(fā)展國家政治制度，必須注重歷史和現(xiàn)實、理論和實踐、形式和內(nèi)容有機統(tǒng)一。要堅持從國情出發(fā)、從實際出發(fā)，既要把握長期形成的歷史傳承，又要把握走過的發(fā)展道路、積累的政治經(jīng)驗、形成的政治原則，還要把握現(xiàn)實要求、著眼解決現(xiàn)實問題，不能割斷歷史，不能想象突然就搬來一座政治制度上的“飛來峰”。——習近平
創(chuàng)制
去年5月25日，經(jīng)山西省陽泉市盂縣監(jiān)委查實，該縣國土資源局地產(chǎn)公司會計高某，挪用公款70多萬元購買網(wǎng)絡彩票，案件被移送至縣檢察院。而在過去，作為非中共黨員和非行政機關人員，高某既不屬于紀委監(jiān)督對象，也非行政監(jiān)察對象。
這正是國家監(jiān)察體制改革的出發(fā)點之一，即解決行政監(jiān)察范圍過窄、紀法銜接不暢問題，實現(xiàn)國家監(jiān)察對所有行使公權力的公職人員的全覆蓋。
2016年1月，習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上指出：“要做好監(jiān)督體系頂層設計，既加強黨的自我監(jiān)督，又加強對國家機器的監(jiān)督?！比珪瑫r提出“研究修改《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，建立覆蓋國家機關和公務人員的國家監(jiān)察體系”。
2016年10月27日發(fā)布的十八屆六中全會公報指出，“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監(jiān)督”，首次在中央文件中，將監(jiān)察機關與人大、政府等并列提出。
以中國政法大學副校長馬懷德為代表的一些專家學者，敏銳地發(fā)現(xiàn)了這一重要信號，認為“這是要讓監(jiān)察機關從政府部門中脫離出來，變成一個與政府部門相平行的監(jiān)督機關”。這個認識在2017年10月29日發(fā)布的《關于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》中得到證實。
從修改行政監(jiān)察法的局部調(diào)整，到從頂層設計上對國家權力進行調(diào)整的重大政治體制改革背后，體現(xiàn)了以習近平同志為核心的黨中央高瞻遠矚、深謀遠慮。
按照國家監(jiān)察體制改革的部署，新組建的國家監(jiān)察委員會，同中央紀律檢查委員會合署辦公，履行紀檢、監(jiān)察兩項職責，實行一套工作機構、兩個機關名稱。
從字面上看，這次改革與1993年中央紀委與監(jiān)察部合署辦公的改革具有高度相似性。親歷過兩次改革的賈育林認為，看似類同的背后有著本質(zhì)差別。與1993年合署辦公著力解決職能交叉重復、整合力量相比，這次改革的目標明確，就是加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領導，構建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系。
目的不同，決定了改革的路徑、方式和效果也大不一樣。
“兩次改革的格局、層次很不一樣。”李京林認為，之前的監(jiān)察部雖然與中央紀委合署辦公，但本身仍然屬于政府序列，是國務院下屬機構；而這次改革成立的國家監(jiān)委，從政府系統(tǒng)中分離出來，成為向黨中央全面負責的國家政權機關，“監(jiān)察機關的地位提升到一個前所未有的高度”。
“這一改變徹底補上了行政監(jiān)察的短板”，1988年就在監(jiān)察局工作的江西省南昌市紀委監(jiān)委第五執(zhí)紀監(jiān)察室副主任歐陽萍認為，監(jiān)察局是政府職能部門，必然要參與政府的重點工作。而此次改革，將監(jiān)察機關變成行使國家監(jiān)察職能的專責機關，就從體制上解決了監(jiān)察局“既當裁判員又當運動員”的問題。
國家監(jiān)察是監(jiān)督公權力運行的重要方式，其監(jiān)督的范圍直接關系黨執(zhí)政能力和治國理政科學化水平。南開大學馬克思主義學院院長紀亞光認為，新中國成立以來，我國行政監(jiān)察制度始終沒有解決好“監(jiān)督全覆蓋”問題。而這次改革是國家監(jiān)督制度的重大頂層設計，深度整合了反腐敗資源力量，健全國家監(jiān)察組織機構，形成全面覆蓋所有行使公權力的公職人員的國家監(jiān)察體系，實現(xiàn)既“用紀律管全黨”，又“用法律管全體”，進一步鞏固和擴大反腐敗斗爭取得的成果，是中國監(jiān)督制度的創(chuàng)制之舉。
“機構掛牌、人員組建，只是邁出了改革的第一步，還要做好從‘物理整合’到‘化學融合’的文章?！焙幽鲜￠_封市紀委監(jiān)委干部監(jiān)督室負責人王曾麗認為，監(jiān)察機關的監(jiān)督調(diào)查處置，與紀委監(jiān)督執(zhí)紀問責一一對應，使紀檢監(jiān)察兩項職責有機統(tǒng)一、相互銜接，充分體現(xiàn)了頂層設計的戰(zhàn)略考慮，從這個意義上說，這次改革是十八大以來“三轉”的延續(xù)和深化。
對更多紀檢監(jiān)察干部來說，這是從“執(zhí)紀”到“執(zhí)紀執(zhí)法”的職責轉變。浙江省桐鄉(xiāng)市紀委監(jiān)委案件審理室原主任莫莉芳說，監(jiān)委提供的證據(jù)在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用，“這就要求我們既要有抓早抓小，把紀律挺在前面的執(zhí)紀自覺性，又要樹立法治思維和法治意識，做好紀法貫通、法法銜接，這樣才能最大限度地發(fā)揮合署的化學效應，實現(xiàn)1+1>2的目標”，她說，監(jiān)察體制改革已推進到深水區(qū)，“三轉”必須繼續(xù)深化。（記者 石艷紅）
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